全球治理赤字上升的主要原因（主題）

【資料圖】

當(dāng)下，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇面臨壓力、氣候變化和技術(shù)進(jìn)步等新舊風(fēng)險(xiǎn)并存、地緣政治局勢緊張、發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)政策負(fù)面外溢效應(yīng)漸顯等各類全球性問題疊加，“選擇性脫鉤”常態(tài)化，保護(hù)主義思潮將經(jīng)濟(jì)全球化拖入逆行狀態(tài)。加之，大國博弈不斷以各種方式投射至全球治理領(lǐng)域，嚴(yán)重掣肘了各國集體行動(dòng)的形成，動(dòng)搖了多邊主義基礎(chǔ)，遲滯了全球治理體系的改革，甚至加劇了世界發(fā)展格局的不穩(wěn)定性不確定性。

第一，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇壓力巨大，全球債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高企。除了世紀(jì)疫情、災(zāi)害天氣等客觀因素之外，霸權(quán)國家為了護(hù)持權(quán)力在經(jīng)貿(mào)投資領(lǐng)域采取“脫鉤斷鏈”的做法，切斷了全球價(jià)值鏈，更破壞了世界市場的一體化和完備性，不利于世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2023年全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》指出：“發(fā)展中國家可能因債務(wù)問題出現(xiàn)投資缺口。面臨債務(wù)問題的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體或?qū)⑹苤朴趥鶛?quán)人要求，導(dǎo)致財(cái)政資金流出公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)需求最大的領(lǐng)域。”發(fā)達(dá)國家的債務(wù)問題同樣嚴(yán)峻。美國財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2023年1月19日，美國政府已觸及31.4萬億美元的法定舉債上限。雖然民主黨與共和黨兩黨就提高債務(wù)上限達(dá)成協(xié)議并提交國會(huì)，但多年來累積的債務(wù)危機(jī)問題浮出水面。

第二，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政策負(fù)面溢出效應(yīng)漸顯，全球宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)迫在眉睫。世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)回暖趨勢，但各類經(jīng)濟(jì)體之間增速分化，整體復(fù)蘇并不平衡。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體漸進(jìn)式地收復(fù)“基本盤”，但其宏觀干預(yù)手段或給其他經(jīng)濟(jì)體帶來負(fù)面溢出效應(yīng)，世界經(jīng)濟(jì)面臨一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體激進(jìn)加息，美元資產(chǎn)投資回報(bào)率高，導(dǎo)致部分新興經(jīng)濟(jì)體面臨資產(chǎn)價(jià)格變動(dòng)，貨幣貶值壓力大易遭拋售。此外，很多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的央行支持效能幾近見頂，然而，在全球范圍貨幣流量劇增的同時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)的增長速度和復(fù)蘇速度卻幾乎未見大幅改進(jìn)，這其中的緣由有待深究。整體而言，疫后的世界經(jīng)濟(jì)仍面臨發(fā)展不平衡的問題。與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體收復(fù)“基本盤”的情況相比，大多數(shù)新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的復(fù)蘇卻各有差異：亞洲地區(qū)相對(duì)樂觀，但在各類因素的影響下其他地區(qū)面臨陡增的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，大宗商品價(jià)格高企，經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題累積。

第三，全球氣候治理的緊迫性凸顯，主要大國氣候治理承諾短期內(nèi)難落地。近年來，全球變暖趨勢的感知度明顯提升，各類極端氣候出現(xiàn)頻率增加，長期化趨勢不斷被證實(shí)。有節(jié)奏地控制碳排放，有序推進(jìn)全球氣候治理，事關(guān)世界各國人民的切身利益。然而，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)議程的主導(dǎo)，以及各主要國家的利益攸關(guān)度、博弈者特性差異較大，加之近幾年疫情對(duì)各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重大沖擊，致使治理舉措的落地進(jìn)程相對(duì)緩慢。諸如氣候治理等各類全球性問題都面臨持續(xù)惡化的趨勢，諸多領(lǐng)域的治理赤字和公共產(chǎn)品赤字問題嚴(yán)重。各國的發(fā)展階段不同，當(dāng)下的利益相關(guān)度不同，并且某些發(fā)達(dá)國家不愿承擔(dān)歷史責(zé)任、逃避應(yīng)盡的國際義務(wù)，在很大程度上加劇了全球氣候治理的赤字狀態(tài)。

第四，地緣政治風(fēng)險(xiǎn)有上升趨勢，主要國家間信任赤字驟升。二戰(zhàn)后很長的一段歷史時(shí)期內(nèi)，和平與發(fā)展成為時(shí)代主旋律，國際社會(huì)似乎更加關(guān)心氣候變化、移民難民、傳染病防治等非傳統(tǒng)安全問題的治理，傳統(tǒng)的地緣政治和戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)的威脅感知有所下降。然而，烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來，國際社會(huì)的不安全感陡然攀升，地緣政治等傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)再度強(qiáng)勢回歸到人們的視野里。地緣政治、傳統(tǒng)安全、和平議程等再度成為全球安全治理的顯性議題。一年來，一些西方國家從最初以經(jīng)濟(jì)制裁的“外延式參與”，提升至提供大量軍事援助的“直接介入”，乃至進(jìn)一步將援烏內(nèi)容轉(zhuǎn)向“重型”武器。烏克蘭危機(jī)的外溢效應(yīng)將致使全球安全赤字大幅增加，主要原因是部分國家和地區(qū)的軍事化趨勢走強(qiáng)。然而，面對(duì)全球安全治理需求的上升趨勢，治理安全問題的公共產(chǎn)品和國際機(jī)制供給卻因大國互信不足難以及時(shí)補(bǔ)位。

第五，技術(shù)進(jìn)步猶如一把雙刃劍，規(guī)則空白有待填補(bǔ)，但制度存在非中性風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)進(jìn)步的重要性毋庸置疑，不僅事關(guān)一個(gè)國家是否可以獲得經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力，還與各國的安全乃至普通民眾的生活都有直接聯(lián)系。例如，谷歌提供的高像素地圖一度被某些國家賦予軍事用途，同類用途還有可能被恐怖分子所利用，因?yàn)樗档土四康牡氐男畔⒈Ｃ艹潭龋憷丝植乐髁x者針對(duì)特定目標(biāo)采取活動(dòng)，甚至還因信息的公開性成為恐怖主義活動(dòng)的掩護(hù)。因此，多國政府曾對(duì)此類問題提出異議。其中，以色列政府曾堅(jiān)決要求根據(jù)許可證協(xié)議在特殊地區(qū)限制地圖的分辨率；英國政府曾要求遮蓋核潛艇基地和空軍基地等敏感地點(diǎn)；美國政府也曾要求谷歌遮蓋白宮大樓的部分場所。可見，技術(shù)進(jìn)步不僅為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生活便利提供了條件，還會(huì)帶來諸多負(fù)面影響，而原有法律對(duì)這些新事物反應(yīng)遲滯、未曾予以有效約束，在國際和國內(nèi)兩個(gè)層面上都存在規(guī)則缺位帶來的灰色地帶。此外，在技術(shù)領(lǐng)域，大國圍繞規(guī)則制定的博弈正在拉開帷幕，技術(shù)性權(quán)力不對(duì)稱很可能進(jìn)一步投射在治理領(lǐng)域，導(dǎo)致制度非中性。有學(xué)者指出信息技術(shù)可能對(duì)國家安全帶來影響：因?yàn)椤案?wù)器”主要集中在美國，在美國境內(nèi)集中了大量互聯(lián)網(wǎng)的中心節(jié)點(diǎn)和電子商務(wù)公司，美國可以借此“監(jiān)控”全世界，而美國將這種技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的相互依賴關(guān)系“武器化”，就會(huì)形成一種系統(tǒng)性的“全景監(jiān)獄效應(yīng)”。一旦中性規(guī)則缺位，霸權(quán)國家利用其掌握的不對(duì)稱技術(shù)優(yōu)勢主導(dǎo)規(guī)則制定，全球治理的合法性將遭到嚴(yán)重侵蝕。

第六，“精細(xì)化脫鉤”或成大國政治的常態(tài)，信任赤字持續(xù)破壞全球治理行動(dòng)的向心力。相比特朗普政府時(shí)期的全面“脫鉤”，拜登政府更多采用選擇性“脫鉤”的策略，大國博弈更多地呈現(xiàn)出議題化的趨勢，即在某些議題領(lǐng)域維系“脫鉤”政策，在其他議題領(lǐng)域繼續(xù)保持經(jīng)貿(mào)投資交往。選擇性“脫鉤”主要出現(xiàn)在5G、人工智能和半導(dǎo)體等關(guān)鍵高科技領(lǐng)域，或者說所謂的“與其安全高度相關(guān)的”領(lǐng)域，美國對(duì)這些相關(guān)的技術(shù)類產(chǎn)品采取“卡脖子”策略。具體表現(xiàn)為所謂的“小院高墻”，表面上看似乎院變小了，但實(shí)則更明顯的是墻變高了。所謂的“小院”是指美國政府想要確定與美國國家安全相關(guān)的核心特定技術(shù)和研究領(lǐng)域；“高墻”則指的是要加大力度嚴(yán)密封鎖部分領(lǐng)域，把這些領(lǐng)域作為確定戰(zhàn)略邊界的所謂“高墻”。所謂“精細(xì)化脫鉤”指的是在“小院高墻”之外的其他技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)保持開放。為了保障供應(yīng)鏈安全，很多國家不得不進(jìn)行自主創(chuàng)新、縮短供應(yīng)鏈或是在本區(qū)域內(nèi)尋找替代供應(yīng)鏈，由此催生出供應(yīng)鏈的“內(nèi)卷現(xiàn)象”。大國關(guān)系的這些走勢都將深刻影響經(jīng)濟(jì)全球化的走勢，破壞世界市場的完整性和各經(jīng)濟(jì)體的向心力，進(jìn)而改變世界格局和全球治理秩序。

第七，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部保守主義思潮抬頭，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流前路坎坷。發(fā)達(dá)國家忙于內(nèi)顧，暫且只能將有限的資源滿足國內(nèi)治理的需求，參與全球治理的能力和意愿皆有不足現(xiàn)象。盡管如此，受到世紀(jì)疫情和其他外生因素的疊加沖擊，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部的矛盾和問題仍在發(fā)酵。為轉(zhuǎn)移不斷累積的國內(nèi)社會(huì)矛盾，部分發(fā)達(dá)國家放任內(nèi)部的民粹主義與保護(hù)主義思潮蔓延，國家戰(zhàn)略的內(nèi)顧傾向加強(qiáng)，經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的排他性增強(qiáng)，參與國際事務(wù)、提供公共產(chǎn)品的積極性下降。保守主義和民粹主義投射至政策領(lǐng)域，表現(xiàn)為更為嚴(yán)厲的投資審查和更為排他的約束條款。2018年，美國國會(huì)擴(kuò)大了美國外國投資委員會(huì)（CFIUS）的審查交易權(quán)限，并授權(quán)其在必要時(shí)修改或阻止部分赴美投資。2022年，美國財(cái)政部發(fā)布了該委員會(huì)在2021年的活動(dòng)報(bào)告，統(tǒng)計(jì)了CFIUS的諸多審查活動(dòng)和審查力度，例如合計(jì)審查了348筆新交易，審查數(shù)比2020年增長30%；2016年—2021年只有4%的并購來自中國，但受審查的并購活動(dòng)仍占到總審查數(shù)的15%，針對(duì)中國的審查指數(shù)為3.7，而法德加英的平均數(shù)卻不到0.5，日韓則為1.5，新加坡為2.6。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在政府層面和社會(huì)層面的保護(hù)主義情緒日益高漲，將經(jīng)濟(jì)全球化拖入了一個(gè)泥濘之地，只得蹣跚前行。如何完善全球治理，如何推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)治理改革，在某種程度上與國家治理的議題息息相關(guān)。

面對(duì)這個(gè)動(dòng)蕩不安卻又亟需得到治理的世界，應(yīng)采取相應(yīng)措施，增強(qiáng)對(duì)抗外部風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部韌性，積極推進(jìn)全球治理體系改革。一是維護(hù)多邊體制的權(quán)威性和有效性，堅(jiān)持真正的多邊主義。二是塑造新型大國關(guān)系，為破解全球治理赤字、推動(dòng)全球治理體系改革夯實(shí)基礎(chǔ)。三是強(qiáng)調(diào)求同存異，推動(dòng)與歐洲和亞太地區(qū)的功能性合作，淡化多邊機(jī)制被政治化的風(fēng)險(xiǎn)，確保全球治理體系改革的中性立場和功能導(dǎo)向。四是凝聚亞太國家共識(shí)，通過經(jīng)貿(mào)與安全合作穩(wěn)定周邊局勢，借由區(qū)域一體化的順利開展，對(duì)沖全球范圍的不穩(wěn)定性和不確定性風(fēng)險(xiǎn)。以區(qū)域治理為著力點(diǎn)，增強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的韌性，加速區(qū)域內(nèi)合作機(jī)制的落地，破解多邊難題，緩解全球治理赤字。

（任琳，作者為中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所全球治理室主任、研究員）

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